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3. 문제점 및 개선방안 (1) 문제점 최근 정부의 한국은행 일시차입금 증가에 대한 우려는 다음과 같은 이유에 기인한 것이다. 첫째, 한국은행을 통한 일시차입금 증가는 통화량의 증가와 같은 효과를 나타내, 물가 상승을 야기하여 한국은행의 통화신용정책에 악영향을 미친다. 재정증권의 경우 민간의 자금을 정부로 일시적으로 이전하여 다시 민간으로 돌려주는 것인 반면, 일시차입금의 증가는 통화를 발행하는 것과 같은 효과를 지니므로 신용창조과정을 동반하여 물가와 자산가격에 강한 상승압력을 줄 수 있다. 이러한 이유로 역사적으로 화폐 발행을 통해 엄청난 인플레이션을 경험한 선진국의 경우, 중앙은행이 정부에 자금을 대출하는 사안을 매우 엄격히 제한하고 있다. 특히, 유럽중앙은행(ECB)은 회원국 중앙은행에 대해 단기대출을 포함한 정부에 대한 대출과 채무인수를 금지하고 있다. 둘째, 과도한 일시대출금 운용은 관리가 어려울 뿐 아니라, 법령상 규정된 목적 외로 사용될 우려가 있다. 즉, 정부 일시차입금의 확대는 정부의 재량권을 확대하는 수단으로 활용될 우려가 있다.

2010년 국회 기획재정위원회 국정감사에서 정부는 한국은행 일시차입금의 차입 사유가 해소되어 한국은행에 상환해야 함에도 불구하고, 다른 목적으로 자금을 운용한 사례가 지적되기도 하였다. 당시 이혜훈 의원은 2009년 일시차입금 6조원이 상환되지 않고 단기자금시장에서 4차례에 걸쳐 17조원이 운용된 사례와, 2010년 국고금 관리상 시급하지 않았음에도 불구하고 3조원을 일시차입한 사례를 지적하였다. 셋째, 만기가 도래함에도 확보된 세입이 없을 경우, 심각한 유동성 부족 문제가 발생할 수 있다. 2004년 정부는 한국은행 차입금 1조원을 상환해야 하나 확보된 세입이 없어 한국은행에 만기연장을 요청했으나, 한국은행이 이를 거부함에 따라 정부는 양곡회계를 통해 1조원을 긴급 차입하여 상환한 사례가 발생한 바 있다.

(2) 개선방안 정부의 한국은행 차입금 증가로 인한 문제점을 고려하면, 다음과 같은 방향에서 개선방안을 모색할 필요가 있다. 첫째, 한국은행의 일시차입금 확대를 제한 할 수 있는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 국회와 금통위가 한도액을 정하고 있다고는 하나, 정부가 지나치게 특정 수단에 대한 비중을 확대하는 것을 제한할 필요가 있다. 그러므로 부족자금 발생 시 원칙적으로는 재정증권을 활용하고, 예외적으로 한국은행 차입금을 활용할 수 있도록 양자의 비중을 조정하는 일시차입금 운영원칙을 확립할 필요가 있다. 둘째, 장기적으로 채권발행시장의 여건개선 등 자본시장의 제도적 정비를 통하여 재정증권 발행에 따른 효과를 제고할 필요가 있다.

4. 나아가며 ｢국고금관리법｣ 제32조는 정부의 자금조달 수단으로 재정증권 및 한국은행 차입금을 활용할 수 있음을 규정하고 있다. 그러나 양 수단의 파급효과를 감안하면, 최근 정부가 한국은행 차입금에 대한 비중을 확대하는 것은 바람직하지 않다고 할 것이다. 정부 역시 내부적으로 재정증권을 원칙으로 하고 예외적인 경우에 한해서만 한국은행 차입금을 활용하도록 하는 원칙을 정하고 있다고 밝히고 있다. 그러므로 정부의 원칙이 준수될 수 있도록 제도적 장치를 마련하는 방안에 대한 검토가 필요하다.

즉 국민들은 지방대 졸업생이 불합리한 차별 때문에 노동시장에서 불리한 위치에 있다고 생각하지만, 은연중에 소재지 외의 대학 서열이나 졸업생의 개인적 능력도 고려하고 있는 것이다. 그런데 수도권 소재 대학 졸업생이라도 대학 서열이나 개인적 능력에 따라 취업 수준이 결정되는 점은 동일하므로, 대학 소재지라는 획일적 기준으로 이 문제를 접근하게 되면 개인적 배경이나 사회적 배경이 다른 다양한 대졸자들의 취업문제를 고려할 수 없게 되어 대졸자 취업문제의 근본 해법을 발견할 수 없게 된다. 이 글에서는 지방대학 졸업생들의 취업실태를 살펴보되, 노동시장에서 취약한 위치로 전락하기 쉬운 대졸 취업취약계층을 확인하고, 이들의 취업 성과를 개선하기 위한 방안을 검토하고자 한다.

(1) 대학진학 풍조 완화 2011년 우리나라 고교 졸업자의 대학진학률은 79%로 이 중 일반계 고교는 81.5%, 특성화고(옛 전문계고)는 71.1%에 달한다. 이처럼 높은 대학 진학률은 고졸자에 대한 뿌리 깊은 사회적 차별과 높은 학력간 임금격차 등의 경제적 차별을 극복하기 위한 선택의 결과이다. 그리고 이를 가능하게 한 것은 대학설립 준칙주의 도입으로 인한 대학정원의 대폭적 확대이다. 그러나 인력계획을 고려하지 않은 무분별한 대학교육의 확대는 여성ㆍ저소득층ㆍ비명문대 졸업생의 취업난을 가중시키고, 국가 전체의 인적 자원 배분의 비효율성을 증가시키고 있다. 따라서 이와 같은 대졸자의 취업문제를 해결하기 위해서는 근본적으로 한국사회의 대학 진학 최우선 풍조를 해소하여야 하며, 이를 위해 저학력자에 대한 각종 차별을 철폐하는 정책을 실시하여야 한다.

(2) 여성차별 철폐 최근 20대 여성은 남성과 거의 차이를 보이지 않을 만큼 활발한 사회진출을 하고 있다. 그러나 여성 대졸자는 같은 조건의 남성 대졸자에 비해 대기업 취업이 어려우며, 2010년 현재 근속연수 1년 미만의 대졸 여성근로자는 남성임금의 69.5%를 받는데 그치고 있다. 사회 진출 초기의 여성차별은 빈약한 육아지원정책과 결부되어 여성의 경력단절로 인한 인적자원 축적 기회를 박탈하고 있으며, 그 결과 형성된 여성에 대한 편견이 다시 여성의 사회진출을 가로막고 있다. 따라서 사회 전 영역에서 여성의 의사결정권에의 접근을 촉진할 수 있도록 여성차별 철폐 정책을 실시하고, 보육지원을 통해 그 기반을 다져야 할 것이다.

(3) 공교육 개혁 지속적 추진 부모의 높은 학력 수준과 소득이라는 가정적 배경은 사교육 등의 형태로 자녀의 수능점수에 직접적인 영향을 미치고, 대학 재학 중 해외 어학연수나 다양한 사회 경험을 가능하게 하여 졸업 후에도 중대한 영향을 미친다. 즉, 저소득층 출신 대졸자가 낮은 임금 내지 불안정한 일자리를 갖게 될 가능성을 높여 사회계층의 고착화로 인한 양극화를 유발ㆍ심화시킬 수 있는 것이다. 따라서 학생들의 가정 배경이 교육 성취도나 대학 진학에 미치는 영향을 최소화할 수 있도록 공교육 개혁을 지속적으로 추진해야 한다.

(4) 대학의 자구노력 지원 비명문대 졸업자들이 상대적으로 열악한 일자리로 진입하는 현상은 기업들이 수능점수를 통해 구직자들을 선별하고 있기 때문이다. 이는 기업들이 대학 교육을 통한 인적자본 축적의 가능성을 높게 보지 않거나, 명문대의 인적자본 축적 정도를 상대적으로 더 높게 보는 것을 의미한다. 그러므로 비명문대 졸업생들의 노동성과를 개선하기 위해서는 최소한 대학 서열에 따른 인적자본 축적 기회의 차별을 받지 않도록 대학교육의 질을 균등화하고, 산학협력을 강화할 수 있는 제도적 기반을 확립하여 대학의 자구노력을 유도해야 한다.

5. 나가며 대기업의 지방대 졸업생 취업 확대는 사회적 약자에 대한 관심을 제고하는 측면에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 특히 채용확대를 통한 기업의 사회적책임 완수라는 취지에서 주요 사업장 소재지를 중심으로 해당 지역 졸업생을 적극 채용하는 노력이 필요할 것이다. 또 지방대학 살리기라는 기준으로 이 문제를 바라볼 경우 성ㆍ가정배경ㆍ학벌 등 다양한 요인으로 분절화되어 있는 대졸자 취업문제를 외면할 수 있으므로, 정부는 대졸 취업취약계층 문제를 해결할 수 있는 장기적인 방안을 수립해야 할 것이다.

1. 들어가며 미국의 선거에서 선거자금의 중요성은 점차 커지고 있다. 특히 텔레비전 광고비 등으로 많은 선거비용이 요구되는 대통령선거의 경우 천문학적인 선거비용이 지출되고 있다. 하지만 선거비용의 지출과 관련된 규제는 적은 편이다. 국고보조금이나 기부금의 출처를 밝히고 사용처를 제한하는 등의 규제는 있으나 선거비용 지출액에 대한 규제가 없어, 선거비용총지출액이 계속 증가하고 있는 것이다. 그동안 미국은 후보자가 지출하는 총비용을 제한하지 않으면서도, 돈이 선거를 지배하지 못하도록 선거자금 모금을 규제하는 방향으로 일련의 법을 제ㆍ개정하는 과정을 거쳐 왔다. 그러나 2010년 연방 대법원의 판결로 소위 “슈퍼 PACs”(Super PACs)이 새로이 등장함으로써, 선거에서 지출되는 총비용이 과다하게 증가했다. 또한 후보자와 정당에 대한 이익단체들의 무제한적인 지원을 허용함으로써, 그동안의 노력을 뒤엎는 결과를 초래하였다. 이 글에서는 미국의 선거자금 규제와 관련하여 선거자금의 모금과 기부를 담당하는 정치활동위원회(Political Action Committee: PAC)에 대해 살펴본 후, 2010년 슈퍼 PACs의 등장과 선거에 미치는 영향에 대하여 고찰하고자 한다.

2. 선거자금 규제와 정치활동위원회의 성장 (1) 대통령선거와 선거자금 모금 미국의 정치후원금은 크게 하드머니와 소프트머니로 구분된다. 하드머니는 개인 또는 단체 등이 후보자에게 직접 제공하는 후원금으로 연방선거운동법(The Federal Election Campaign Act: FECA)에 의해 기부한도의 제한을 받는다. 반면 소프트머니는 후보 개인이 아니라, 정당이나 정치활동위원회 등에 기부하는 후원금으로 연방선거법의 규제를 받지 않는 선거자금을 의미한다. 대통령선거에서 후보자가 직접 모금하여 지출할 수 있는 선거자금은 개인기부, 정치활동위원회 기부, 후보자 개인자금, 국고보조금으로 이루어진다. 2012년 대선의 경우, 민주당 오바마(Barack Obama) 후보와 공화당의 롬니(Mitt Romney) 후보는 예비선거 및 본선거에서 국고보조금을 받지 않고 선거자금의 조달을 주로 기부금에 의존하고 있다.

개인은 본인의 명의로 후보자에게 직접 후원금을 기부할 수 있다. 반면 기업이나 노동조합과 같은 이익단체들은 직접 후원금을 기부하는 것을 금지하는 대신, 정치활동위원회를 설립하여 소속원들로부터 후원금을 모금하고 이를 기부할 수 있도록 하고 있다. 정치활동위원회는 선거과정에서 특정 정당이나 후보자를 지원하기 위한 자금의 모금을 목적으로 조직된 정치위원회(political committee)로, 대부분의 정치활동위원회는 기업이나 노조 및 특정 이념집단을 대표한다. 일반적으로 PAC에 기부되는 돈은 일반기업이나 조합금고와는 별도의 은행계좌에 보관하기 때문에, 연방선거운동법은 이러한 계좌를 ‘별도의 분리기금’(separate segregated funds)으로 본다.

정치활동위원회는 기업이나 노조 등이 이러한 규제를 피해 간접적인 방식으로 후보자를 지원하기 위해 고안된 방식이다. 1971년 제정 된 연방선거운동법은 기업이나 노조가 정치자금을 기부하기 위해 별도의 분리기금을 설치ㆍ운영할 수 있도록 법률에 근거를 마련하였으며, 이는 정치활동위원회의 성장에 결정적 계기가 되었다. 정치활동위원회가 기업 및 노동조합 등의 선거자금을 매개하는 것은 물론 유권자를 교육하고 등록 및 투표를 독려하는 등의 긍정적 역할을 수행해 온 것은 긍정적으로 평가할 만하다.

하지만 이익단체들이 정치활동위원회를 통해 정당에 영향력을 행사하는 부작용도 수반하게 되었는데, 이는 선거에 대한 돈의 영향력을 증대시키는 결과를 초래했다. 이러한 부작용을 막기 위해 미국 의회는 2002년 맥케인-파인골드법(McCain-Feingold Act)을 제정하여 정당이 기부한도의 제한이 없는 선거자금을 기부 받는 것을 금지했다. 그리고 특정 후보자를 지지 혹은 반대하는 정치광고의 경우, 기업이나 노동조합의 지원을 통한 제작을 금지하는 등의 조치를 취하였다.

3. 슈퍼 PACs과 2012년 대선 (1) 독립지출을 통한 선거 지원 매케인-파인골드법의 제정은 기업이나 노동조합 등이 설립한 정치활동위원회에 의한 고액기부 대신, 개인에 의한 소액기부를 활성화하였다는 점에서 획기적인 것으로 평가되어 왔다. 그러나 막대한 자금력을 바탕으로 특정 후보자나 정당을 지지하고자 하는 이익단체들은 새로운 방식으로 자신들의 영향력을 유지하기 위한 방안을 모색하게 되었는데, 비영리단체를 통한 자금 지원이 그 대안이 되었다.

연방선거운동법은 개인이나 단체가 특정후보의 당선이나 낙선을 위해 사용하는 독립지출(independent expenditure)을 무제한 허용하고 있다. 따라서 정당이나 후보자와 독립적으로 조직ㆍ운영되는 비영리단체의 경우, 독립지출을 통해 제한 없이 기금을 모금하고 지출할 수 있는 길이 열려 있었던 것이다. 기업 등 이익단체들은 527그룹이라 불리는 비영리단체가 정당이나 후보자의 정책을 지지하는 광고를 하고, 메일을 보내는 등의 활동을 할 수 있도록 막대한 자금을 지원했다. 이렇게 독립지출단체에 유입된 자금은 정치광고에 집중되었고, 특히 상대 후보에 대한 네거티브 광고가 주를 이루게 되는 등 부작용도 컸다

(2) 슈퍼 PACs의 탄생 슈퍼 PACs은 2010년 두 건의 법원 판결 결과 탄생한 새로운 유형의 정치활동위원회이다. 위 판결 결과 기업 및 노동조합은 별도의 비영리 단체를 통하지 않고서도 후보자나 정당과 독립적인 관계를 유지하는 단체를 설립하여 사실상 선거자금을 무제한 지원할 수 있는 길이 열리게 되었는데, 그것이 슈퍼 PACs이다. 기존의 정치활동위원회와 달리 슈퍼 PACs은 후보자에게 직접 기부를 할 수 없으며, 대신 독립지출을 통해 간접적으로 후보를 지원한다. 독립지출전용위원회(independent expenditure-only committees)로도 불리는 슈퍼 PACs은 정당이나 후보자와 독립적인 관계라고는 하지만 TV 광고 등을 통해 자유로이 특정 후보를 지지 하거나 비판할 수 있어, 사실상 특정 정당이나 후보자의 지원단체라고 볼 수 있다. 슈퍼 PACs의 등장으로 기업이나 이익단체들이 후보자나 정당에 대해 영향력을 행사하지 못하는 방향으로 선거자금 관련 규제법을 제·개정하였던 그간의 노력들은 물거품이 되고 말았다. 사실상 기업 등 이익단체들이 무제한적인 지원을 통해 후보자나 정당에 막대한 영향력을 행사할 수 있는 길을 열어준 것이다.

최근 미국의 선거자금 규제는 일련의 판결들을 통해서 알 수 있듯이, 후보의 총지출을 제한하지 않으면서 기업 등 이익단체들이 후보를 위해 무제한적으로 비용을 지출하는 것도 허용 하고 있다. 즉 선거자금의 모금과 지출 모두에서 규제가 완화되는 방향으로 가고 있다. 이처럼 선거자금 규제가 완화되고 결과적으로 기업 등 이익집단의 정치적 영향력이 커지는 것을 우려하여 미국 의회에서는 슈퍼 PACs을 규제하려는 움직임이 일고 있다. 이러한 움직임이 비록 112대 의회에서 입법화로 이어지지는 않았지만, 연방선거법을 개정하여 슈퍼 PACs의 활동에 대해 연방선거위원회가 규제하는 방안은 계속 논의되고 있다.

우리나라의 경우 2004년 사회적 문제가 되었던 불법정치자금 수수관행, 정격유착 등을 근절하기 위하여 정치자금법의 전면적인 개혁을 단행, 법인 및 단체의 후원금 기부를 원천적으로 금지하고 있다. 지난 18대 국회에서 법인 또는 단체 명의의 정치자금 기부는 금지하되, 법인 또는 단체가 모집 조성한 자금의 기부는 허용하자는 취지의 법안이 발의되었지만 처리는 무산되었다. 당시 청목회 사건으로 인해 법인이나 단체의 정치자금 모금 허용에 대해 여론이 부정적이었을 뿐만 아니라, 동 법안이 통과될 경우 사실상 법인 또는 단체의 입법로비를 허용하게 된다는 우려가 있었기 때문이다. 선거자금 규제를 완화하는 입법절차는 신중하게 할 필요가 있다. 선거자금의 조달을 다양화 한다는 측면에서 규제를 완화할 경우에도 기부한도액을 합리적으로 설정하고, 이익단체 등이 금권을 통하여 선거결과 및 그 후의 입법과정에 영향력을 행사하는 것을 방지할 수 있는 방안이 전제되어야 할 것으로 보인다.

1. 들어가며 지난 7월 27일 자동차 부품업체(만도, SJM) 사업장에서 노동조합이 주간연속 2교대제의 도입, 구조조정 중단 등을 요구하며 태업, 부분파업 등 쟁의권을 행사하자, 사용자는 곧바로 직장폐쇄를 단행하였다. 그 직후 경비용역업체가 사업장에 투입되면서 폭력사태가 발생하였다. 최근 이와 유사한 사태가 많이 발생하면서 심각한 사회문제로 부각되고 있다. 이에 노동계ㆍ시민단체ㆍ정치권ㆍ학계 등에서 「노동조합 및 노동관계조정법」(이하 「노조법」)상 직장폐쇄 관련 규정을 개정하여야 한다는 목소리가 높다. 이 글에서는 직장폐쇄의 개념, 법적 성질, 정당성의 요건 등 관련규정 및 해석론을 살펴보고, 현행규정의 문제점을 지적한 후 입법정책적 개선방안을 제시하고자 한다.

2. 직장폐쇄의 개념 및 법적 성질 「노조법」에서는 ‘직장폐쇄’에 대한 별도의 명시적 정의규정을 두지 않고, 쟁의행위의 한 유형으로 규정하고 있다(제2조제6호). 직장폐쇄는 근로자측의 쟁의행위에 대하여 사용자가 근로수령을 집단적으로 거부하여 임금지급의무를 면함으로써 근로자측에 경제적인 압박을 가하는 소극적 방어수단이다. 즉 근로자와 노동조합은 「헌법」제33조에서 보장하고 있는 근로3권의 행사로서 파업 등 쟁의행위를 할 수 있고, 사용자는 근로자측의 쟁의행위에 대항행위로서 방어적 직장폐쇄를 단행할 수 있을 뿐이다.

반면 직장폐쇄의 허용근거, 취지에 비추어 보면 직장폐쇄는 사용자의 임금지급의무를 면하는 효과에 국한되며 사업장 배제효과는 생기지 않는다고 보는 견해가 있다. 이 견해는 현실에서는 근로수령의 거부보다는 사용자의 사업장 지배의 회복(사업장 배제)이 오히려 직장폐쇄의 본질로 받아들여지고 있는 경향이 강하다고 비판한다. 비록 노무수령의 집단적 거부라는 사실행위와 사업장 지배의 회복이 동시에 나타나고 있는 것이 현실이나, 직장폐쇄 자체가 사업장 지배의 회복과는 별개라는 점은 직장폐쇄의 본질상 당연한 것이라고 한다. 이러한 해석상 불명확성 및 예측불가능성으로 발생하는 문제점을 해소하기 위하여 입법적으로 명확하게 하여야 한다는 주장이 제기되고 있다.

4. 직장폐쇄의 정당성 직장폐쇄는 대항성ㆍ방어성ㆍ상당성 요건을 갖춘 경우에 그 정당성이 인정된다. 근로자측의 쟁의행위가 있다는 사실만으로 직장폐쇄를 단행할 수는 없다. 「노조법」 제46조에서는 직장폐쇄의 개시요건과 신고의무를 규정하고 있다. 사용자는 노동조합이 쟁의행위를 개시한 이후에만 직장폐쇄를 할 수 있고, 직장폐쇄를 단행할 때에는 행정관청 및 노동위원회에 각각 신고하여야 한다. 사용자의 선제적(先制的) 직장폐쇄는 어떠한 경우에도 허용되지 아니한다(대항성 요건). 또한 노동조합의 쟁의행위로 인하여 노사간 교섭력의 균형이 깨지고 오히려 사용자측에게 현저히 불리한 압력이 가해지는 상황에서 회사를 보호하기 위하여 수동적ㆍ방어적인 수단으로서 상당성이 인정되는 범위에서 부득이하게 직장패쇄가 단행되는 경우에 정당성이 인정된다(방어성, 상당성 요건).

노사간의 힘의 균형이 깨지더라도 그 기간이 짧거나, 노동조합이 응급조치를 취해서 중대한 장애의 우려가 없을 때에는 과잉방어가 될 수 있고, 직장폐쇄에 있어 폭력사용, 안전보호시설정지 등은 과잉방어이다. 나아가 직장폐쇄는 노동조합의 쟁의행위를 전제로 성립하기 때문이며, 노동조합이 쟁의행위를 중단하고 업무복귀의 의사를 명백히 하면 사용자도 직장폐쇄를 해제하여야 한다. 이를 위반한 직장폐쇄는 위법하다. 판례는 공격적 직장폐쇄인지는 일률적으로 판단할 수 없고, 노동쟁의에 있어서 노사간의 교섭태도와 경과, 노동조합 쟁의행위의 구체적 태양, 이에 의하여 사용자가 받게 되는 타격의 정도, 당해 직장폐쇄의 방법ㆍ태양 등 여러 가지 사정을 형평의 견지에서 종합하여 구체적ㆍ개별적으로 판단되어야 한다고 설시하고 있다. 현행법에서는 직장폐쇄의 개시요건과 신고의무만을 규정하고 있기 때문에, 정당성 판단에 있어서 논란이 발생하고 있다는 점을 지적하면서 법제화가 필요하다는 주장이 제기되고 있다.

7. 나오며 직장폐쇄는 노사간 힘의 불균형이 현저하게 나타날 경우 힘의 균형 회복이 필요하기 때문에 최후수단(ultima ratio)으로 인정되는 것이다. 그러나 최근 사업장에서 빈발하고 있는 직장폐쇄와 사설경비용역업체의 투입 및 폭력행위 등은 정당성 관점에서 대항성ㆍ방어성ㆍ상당성의 의미를 갖기 어려운 사례가 있다. 직장폐쇄의 정당성 판단 및 효력과 관련해서는 직장폐쇄의 본질에 부합하는 해석론의 전개가 요구되고, 입법론적으로는 직장폐쇄의 정의규정 및 정당성 요건의 명확화, 허용 및 절차, 효력규정의 정비를 고려해 볼 수 있을 것이다. 나아가 경비용역업체의 투입 및 폭력행위등과 관련해서는 노동관계법 위반뿐만 아니라 형사법의 적용 등 엄정한 법집행과 제도개선이 수반되어야 할 것으로 보인다.

1. 들어가며 영아(만0~2세) 무상보육사업은 2011년도의 소득하위 70%에서 2012년에는 전 계층으로 보육료 지원이 확대됨으로써 전면적으로 시행되었다. 그러나 시기적으로 이 사업은 지자체들의 올해 예산이 편성된 이후에 추진되어 대부분의 지자체에서 재원조달에 상당한 어려움을 겪고 있는 상황이다. 또한 동 사업은 중앙정부와 지자체가 공동으로 부담하는 국고보조사업이라는 점에서 사업의 확대는 대응 지방비의 증가를 야기해, 재정이 취약한 지자체의 부담이 가중될 것이라는 지적이 꾸준히 제기되고 있다. 이 글에서는 영아 무상보육사업 재원조달방식의 구조적 배경 및 문제점을 살펴보고 향후 개선과제를 제시하고자 한다.

2. 현황 (1) 영아 무상보육사업 영아 무상보육은 부모 보육료 지원이 전자카드 형태로 지급되고, 어린이집을 이용하는 영아의 부모가 전자카드로 매월 결제하면, 해당 금액이 어린이집으로 입금되도록 되어 있다. 이때 정부가 지원하는 단가는 0세 394천원, 1세 347천원, 2세 286천원이다. 이러한 영아 보육료 지원이 전계층으로 확대된 올해 5월까지의 집행 예산은 1,575,213백만원에 이르고 있다. 만 5세 아동을 위한 무상보육이 지방교육 재정교부금을 재원으로 하고 있는 것과는 달리,3) 현재 재정문제로 논란이 되고 있는 영아 무상보육은 지방이 50%를 부담하는 국고보조사업이다.

그러나 현행 지자체 국고보조율은 서울 10~30%, 지방 40~60%로 차등 적용하고는 있으나, 지자체 간 부담의 격차를 충분히 반영하지 못하고 있는 실정이다. 둘째, 영아 무상보육사업의 확대에 따른 비용추계의 실패로 지자체의 추가적인 비용 부담이 불가피한 상황이다. 영아 무상보육사업 확대에 대한 2012년도 예산 편성시에 올해 약 3,788억원 가량의 지자체 예산이 소요되는 것으로 추계하였다. 그러나 이 비용추계는 2011년도 말의 어린이집 취원율을 기준으로 하여 이루어진 것으로, 무상보육 대상 확대로 인한 새로운 수요창출분을 고려하지 못한 것이었다. 즉, 이전에는 집에서 지내던 영아들이 어린이집 이용시에 주어지는 보육료 지원 혜택을 받기위해 어린이집에 새로 등록하였고, 이들에 대한 보육료 지원이 계상되지 않아 추가적인 지방비가 약 2,400억 정도 더 필요하게 된 것이다. 이에, 지자체들은 무상보육 확대에 따른 지방재정부담 완화대책 마련과 무상보육 사업을 전액 국비로 추진할 것을 촉구하였으며, 무상 보육료를 지자체의 추경 편성에 반영하지 않기로 했다.

OECD 국가의 경우 대부분 3세 미만의 아동에 대한 서비스 비용은 일반적으로 부모와 정부가 나누어 지불하도록 하고 있다. 그리고 무상보육 서비스에 대한 법적인 권리가 시작하는 연령은 국가별로 차이가 있는데, 대개 만3~6세이며, 보육 서비스를 무상 이용 가능한 시간은 1일 3시간(예: 스웨덴) 등으로 제한되어 있다. 따라서 획일적인 12시간 종일제 보육 지원을 하고 있는 현행 영아 무상보육은 재편되어야 한다. 종일보육은 맞벌이나 취업 중인 한부모 가구를 중심으로 전환하고, 반일제ㆍ시간제 보육, 이용시설 마련 등 지원을 다각화해야 하며, 보육료 지원을 소득계층별 차등구조로 전환하여 부모책임을 부여하고 소득계층간 형평성을 확보할 필요가 있다.

5. 나가며 영아 무상보육의 지자체 재원 고갈 도미노 현상을 막기 위해서는 보육정책의 정교화와 지방의 재정부담에 대한 대책이 필요하다. 또한, 추후 증가하는 예산상의 누수를 최소화하기 위해서는 부정수급 방지장치가 마련되어야 할 필요가 있다. 감사원에 의하면, 어린이집 원장과 보육아동의 부모 사이의 담합 등을 통한 부정수령도 나타나고 있는데, 소비자(보육 아동의 부모)의 도덕적 해이를 방지하기 위해서는 먼저 보육서비스 공급자(어린이집 원장과 보육교직원)의 보조금 부정수령 등의 도덕적 해이를 엄정하게 관리해야 한다. 이를 위해 행정처분과 함께 보육료 부정수령 어린이집의 평가인증 취소, 보조금 반납 행정처분 미이행 어린이집의 신규 보조금 지급 중단 등의 사후관리가 엄정하게 시행되어야 할 것이다.

1. 들어가며 연이은 아동대상 성범죄가 사회적 문제로 되고 있는 가운데 최근 온라인 공간에 4,000여 편의 음란물을 올려서 구속된 헤비업로더(Heavy Uploader)가 많은 아동음란물도 게시해왔음이 드러나면서 사회적 충격을 던져주었다. 2006년 김본좌, 2009년 정본좌에 이어, 2011년에는 약 3만 여건의 음란물을 유포시킨 서본좌가 구속되는 등 인터넷상의 불법 음란물 유통이 지속적으로 문제가 되어 왔지만, 아동음란물의 유통이 수면 위로 본격적으로 드러난 것은 최근이라 할 수 있다. 이 가운데 한 포털의 만화코너에는 초등학생 성폭행 만화가 게재되었다가 삭제되는 경우도 있었다.

온라인 아동음란물은 P2P 등을 통해 유포와 동시에 반복 유통됨으로써 비약적으로 확대재생산될 수 있다. 더구나 스마트폰을 비롯한 모바일 기기 확산에 기반하여 온라인 아동음란물 유통의 속도·규모·범위는 크게 확장되고 있다. 아동을 성적 착취의 대상으로 보는 온라인 아동음란물은 아동의 인권을 심각하게 침해하는 것은 물론, 한편으로는 아동 성범죄와 관련성이 높은 것으로 평가되면서 더욱 심각한 사회 문제로 대두되고 있다. 이 글에서는 아동음란물이 범람하는 환경에 무방비로 노출되어 있는 대부분의 아동과 청소년 보호 문제를 중심으로, 국내 온라인 아동음란물의 현황과 위험성, 그리고 대책 마련의 필요성을 제시하고자 한다.

미국에서는 (아동이 실제로 출연하지 않는) ‘가상’ 아동음란물도 처벌의 대상이다. 특히 아동음란물 관련 회원제 사이트의 역사가 오래되고 유통되는 아동음란물의 규모도 크기 때문에 국제적인 공조에 의한 강력한 단속이 많이 이루어지고 있다. 스위스에서는 사이버범죄통합위원회(CYCO, Coordination Unit for Cybercrime Contro라는 특별 단체를 구성하여 시민이 의심되는 인터넷상의 게시물을 신고하는 시스템을 채택하고 있는 것이 특징적이다. CYCO는 인터넷상의 불법 게시물을 찾기 위한 적극적인 감시활동 및 사이버범죄에 대한 심도있는 분석도 행한다. 스위스 국민은 CYCO에 아동음란물로 간주 되는 게시물을 신고할 수 있는데, 현재 약 80%의 스위스 ISP가 CYCO의 활동에 협조하고 있다. 이와 같은 사례는 온라인 아동음란물에 대한 실시간 감시, 핫라인 구축, 민간자율규제에 있어서 참조할만한 좋은 사례이다.

(2) 범죄와의 연결성 아동음란물과 아동성범죄와의 연관성에 대해서는 논란의 여지가 있다. 그러나 아동학대 이미지의 소비는 아동음란물의 생산을 부추기고, 그 생산이 필연적으로 아동학대를 야기하기 때문에 아동음란물을 시청하는 것 자체가 아동에 대한 예비학대라는 문제도 제기되고 있다. 나아가 실제 범인만이 아니라, 미수범이나 부모 및 보호자 등에 대한 방조범 처벌 규정이 미비한 것도 문제이다.

(4) 기술적 한계 아동음란물은 수시로 파일 제목을 변경하여 검색필터링을 피하여 업로드되고 있으며, 그만큼 공유사이트에 대한 규제가 어렵다. 온라인 아동음란물 단속에 있어서도, 심야 시간에 순식간에 게재 되었다가 삭제되어 증거 체증이 어려우며, 유통중인 정보가 아니기 때문에 시정 요구도 적용되기 힘들다. 또한 성인인증이 없는 스마트폰 애플리케이션을 다운로드받아서 대화방을 만든 뒤 아동음란물을 유포하는 수법도 사용되고 있다. 이러한 기술적 문제를 근본적으로 해결하기 위해 대표적인 SNS인 페이스북의 경우는 마이크로소프트(MS)의 이미지 분석 기술인 포토 DNA를 적용하여, 아동음란물의 업로드를 원천적으로 금지하고 있는데, 이와 같이 생산·유통·확산의 단계별로 적절한 기술적 대응이 필요하다.

2. 전자감시제도의 주요 내용 (1) 의의 전자감시제도(electronic monitoring system)는 법에 정한 감시대상 범죄자가 특정한 시간에 특정된 장소에 있는지 여부를 확인하기 위하여, 범죄자의 손목 또는 발목 등에 전자감응장치(전자팔찌 또는 전자발찌라고 부름)를 부착시켜 착용자의 위치를 확인하거나 이동경로를 탐지함으로써, 범죄자를 원격 감시하는 새로운 유형의 보안처분을 의미한다. 우리나라는 2007년 4월 27일에 ｢특정 성폭력범죄자에 대한 위치추적 전자장치 부착에 관한 법률｣(現 ｢특정 범죄자에 대한 위치추적 전자장치 부착 등에 관한 법률｣) 제정으로 법적근거를 마련하였으며, 2008년 9월 1일에 제도를 처음 시행하였다.

(3) 부착 대상자 전자발찌의 부착대상은 크게 세 경우로 분류 되는데, 징역형 종료 후 전자발찌 부착, 가석방시 전자발찌 부착, 형의 집행유예시 전자발찌 부착으로 나누어 볼 수 있다. 각각의 경우에 있어 전자발찌 부착 요건에 차이가 있지만, 대개 성폭력범죄, 미성년자 대상 유괴 범죄, 살인 범죄를 저지른 사람으로서 범행정황, 전력 등을 감안할 때 재범의 위험성이 있는 자를 전자발찌 부착의 대상으로 삼게 된다.

(4) 보호관찰 의무 실시 및 부착 기간 전자발찌를 부착한 경우 피부착자는 부착 기간 동안 의무적으로 보호관찰을 받게 되는 바, 피부착자의 이동경로 확인, 현장방문지도, 조사, 경고 등의 감독을 받게 된다. 부착기간은 특정범죄의 법정형에 따라 나뉘며, 최저 1년에서 최고 30년 이하의 기간범위 내에서 부착명령이 선고된다. (5) 피부착자의 의무 및 준수사항 법원은 전자장치 피부착자에게 부착기간 동안 야간 등 특정 시간대의 외출제한, 특정지역ㆍ장소에의 출입금지, 주거지역의 제한, 피해자 등 특정인에게 접근금지, 특정범죄 치료 프로그램의 이수, 재범방지와 성행 교정을 위해 필요한 사항 등을 준수할 것을 명할 수 있다. 피부착자가 준수사항을 정당한 사유 없이 위반한 경우에는 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금형을 받게 된다.

(2) 현행 제도의 문제점 현행 전자감시제도 운영에 있어 기술적 측면의 문제점과 한계는 다음과 같은 점을 들수 있다. 전자발찌를 착용하는 경우 피부착자의 위치, 전자장치의 상태가 위치추적관제센터에 송신되고, 피부착자의 주거지를 관할하는 보호관찰소의 장이 관련 정보를 수신하게 된다. 그러나 실제 범행을 범하는 상황이 발생하는 경우 상황을 통제할 수 없고, 경찰 등 수사기관과의 연계 체계도 긴밀하지 않아 관할 경찰서 등은 전자발찌 피부착자의 관련 정보를 전혀 파악할 수 없다는 점이다. 이는 현재 ｢특정 범죄자에 대한 위치추적 전자장치 부착 등에 관한 법률｣의 문제점으로도 함께 지적할 수 있다. 동법에 따르면 전자발찌 피부착자의 판결문, 전자발찌로부터 발신되는 전자파 수신자료 등은 피부착자 주거지 관할 보호관찰소 장이 관리하게 되고, 특정범죄를 저질렀다고 의심할만한 상당한 이유가 있는 경우 관할 검찰청에게 통보하도록 정하고 있다. 따라서 보호관찰관이 전자발찌 피부착자의 범행 사실을 인지할 수 있었다고 하더라도 경찰 출동 등 초동 수사가 늦어질 수밖에 없는 문제가 있는 것이다. 더불어 전자감시제도 시행 전ㆍ후에 재범률이 감소한 점은 긍정적인 평가가 가능하지만, 성폭력범죄는 범죄 특성상 재범의 가능성이 매우 높은 범죄인만큼 전자발찌 착용 외에 추가 감독, 치료프로그램 외에 의학적 치료 등이 병행되어야 한다는 견해가 제시되고 있다.

4. 전자감시제도의 개선방안 앞서 본 바와 같이 전자발찌를 부착하는 것은 특정범죄자의 행적을 추적하고, 심리적 압박을 통해 재범을 방지하기 위한 목적에서 비롯된 것이지, 피부착자의 행동이나 대화 내용까지 통제하는 것은 아니다. 따라서 실제 범죄를 계획하고 실행하려는 자를 검거하기는 어려운 태생적 한계를 가지고 있다. 그러므로 전자발찌 부착 후 재범을 방지하기 위해서는 보호관찰이 더욱 내실화될 수 있도록 전자발찌 피부착자를 관할하는 경찰서에 신원정보를 알려 평상시에도 우범자가 관리될 수 있도록 하고, 실제 범죄를 범하였다고 의심할만한 상황이 있는 경우 관할 경찰서에서 즉시 출동할 수 있도록 관계 기관간의 협조체계 구축이 필요하다.

이러한 제도적 변화를 위해서는 현행 ｢특정 범죄자에 대한 위치추적 전자장치 부착 등에 관한 법률｣에 전자발찌 피부착자의 신상정보를 관할 경찰서에 제공할 수 있도록 근거를 마련하고, 보호관찰소와 수사기관 사이에 정보 교류 등 긴밀한 협조체계가 이루어질 수 있도록 관련 규정을 개정할 필요가 있다. 또한 범죄 발생 방지를 위한 감시 이외에도 범죄와 같이 정신적 질환요소가 가미된 범죄로 분류할 수 있는 유형에 대해서는 범죄자에게 내제된 문제의 근본적 해결을 위해 정신과 전문의 등을 통한 전문적 치료재범방지 프로그램을 개선하고, 필요시 약물치료 등 의학적 치료와의 연계도 고려할 필요가 있다.

5. 나가며 우리 헌법 제10조 후문은 “국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다”라고 국가의 기본권 보장의무를 규정하고 있다. 따라서 국가 즉, 입법ㆍ행정ㆍ사법에 포함되는 국가조직의 모든 부분은 범죄로부터 국민의 신체와 생명을 보호할 의무가 있다. 지난 27일 정부는 관계부처 장관회의를 통해 사회안전저해 범죄 관련 대책을 발표하였으며, 각 정당에서도 성범죄 방지 등을 위한 공약을 제시하고 있다. 현실적 한계에 의해 곳곳에서 발생하는 범죄를 모두 방지할 수는 없지만, 제도적, 입법적 보완으로 문제를 해결할 수 있는 영역에 대해서는 국가의 적극적인 노력이 필요하다. 최근 일련의 사건들을 계기로 전자감시제도뿐만 아니라 신상정보 공개제도, 각종 보안처분제도 등을 점검하고, 흉악범죄 재범방지를 위한 제도의 문제점을 개선하며, 범죄피해자 보호를 위한 제도 점검도 함께 병행하여 국가의 기본권 보호의무가 충실히 이행될 수 있도록 노력해야 할 것이다.

2. 인터넷 실명제 실시 연혁 인터넷 실명제란 주민등록번호 등의 실명인증수단을 통하여 인터넷 게시판 이용자의 본인여부를 확인하도록 하는 제도이다. 이는 크게 한시적 실명제와 상시적 실명제로 구분되어 왔다. (1) 한시적 실명제: 공직선거법 우리나라에서 최초로 인터넷 실명제가 도입된 것은 ｢(구) 공직선거 및 선거부정방지법(현, 공직선거법)｣으로, 2005년 8월 개정을 통하여 선거운동기간 중에만 적용되는 한시적 인터넷 실명제로 규정되어 현재에 이르고 있다(｢공직선거법｣ 제86조의6). 이 규정에 대해서는 2008년 4월과 2009년 2월에 각각 헌법소원이 제기된 바 있었다. 그러나 2010년 2월에 헌법재판소는 이러한 ｢공직선거법｣상 한시적 인터넷 실명제 규정에 대하여 합헌으로 결정하였다.

(2) 목적의 정당성과 방법의 적절성 인터넷 실명제 위헌결정에서 헌법재판소는 이 제도의 목적의 정당성과 방법의 적절성(수단의 적합성)에 대해서는 수긍하였다. 즉, 헌법재판소는 이 제도가 인터넷 게시판을 보다 책임 있는 공론의 장이 되도록 유도하여 건전한 인터넷 문화를 조성하기 위한 것이므로, 정당한 목적 달성에 기여하는 적합한 수단이라고 판시한 것이다. (3) 침해의 최소성 원칙 위반 그러나 헌법재판소는, 인터넷 실명제가 아니더라도 건전한 인터넷 문화의 조성이라는 입법목적은 인터넷 이용자의 표현의 자유나 개인정보자기결정권을 제약하지 않는 다른 수단에 의해서도 충분히 달성될 수 있다고 판단하였다.

5. 향후 과제 (1) 법령상 개인정보 요구 자제 최근 들어 지속적으로 발생하고 있는 해킹 등 개인정보 유출 사고의 근본적인 원인 중 하나로 인터넷 실명제가 지적되어 왔다. 방송통신위원회는 개인정보 유출사고에 대한 대응의 일환으로 인터넷상 주민등록번호의 활용을 단계적으로 제한해 나가겠다는 입장을 가지고 있으며, 이에 따라 최근 ｢정보통신망법｣ 제23조의2를 개정하여 2012년 8월 18일부터 원칙적으로 이용자의 주민등록번호를 수집 및 이용할 수 없도록 했다. 문제는 이 규정은 다른 법률에서 주민등록번호의 활용을 규정하고 있는 경우 등의 예외를 인정하고 있다는 점이다(동법 제23조의2 제1항 제2, 3호). 이와 관련하여, 주민등록번호의 상당수가 전자상거래 및 게임이용과 관련하여 활용되고 있다는 점을 감안한다면, 사실상 예외가 원칙이 되는 역전현상이 발생할 수 있다는 점에 유의할 필요성이 있다. 따라서 주민등록번호의 수집 및 이용을 실효적으로 차단하여 개인정보 환경을 제고하기 위해서는, 관련 규정들을 범부처 차원에서 종합적으로 검토하여 법령상의 개인정보 요구를 최소화할 필요성이 있다. 이러한 측면에서라도, ｢공직선거법｣상의 인터넷 실명제 규정에 대한 재검토 역시 필요하다.

(2) 역기능의 제도적 방지방안 모색 인터넷 실명제의 입법목적은 인터넷의 역기능, 특히 악성 게시글 및 댓글을 사전에 감축시키고자 하는 것이었다. 이러한 입법목적은 헌법재판소가 판시한 바와 같이 정당한 것이라고 할 수 있다. 그런데 인터넷 실명제가 위헌으로 결정됨으로써 인터넷 역기능에 대한 대응방안이 다시 모색되어야 하는 상황이 되었다. 이와 관련하여, 기존의 인터넷 실명제의 규정을 일부 수정하거나, 민간 사업자들의 자체적인 실명제 운영은 대안이 될 수 없다. 이 모두는 기본적으로 주민등록번호 등의 개인정보 활용이 전제된 것이기 때문이다. 따라서 국가는 민간 사업자들이 이러한 역기능을 자율적으로 방지할 수 있도록 유도하는 제도적 지원방안을 마련할 필요성이 있다. 예를 들어, 사업자가 스스로 건전한 인터넷 이용 문화를 선도하기 위한 정책적 노력을 경주하고, 게시물과 관련한 분쟁을 원활히 해결해 나가는 경우, 이에 대한 객관적인 평가에 기반하여 각종 규제 적용의 예외를 인정해준다든가, 과실여부가 모호한 사고가 발생하는 경우 면책범위를 넓혀주는 등의 실질적인 인센티브를 규정하는 방향을 모색하는 것이 바람직할 것이다.

1. 들어가며 DSR(Debt Service Ratio)이란 채무상환비율을 의미한다. 채무상환비율이란 부채보유 가구의 소득 대비 원리금에 대한 부담을 의미하는 것으로, 부채총액을 상환기간으로 나누어 사전적으로 상환액을 추정하는 DTI와는 구분된다. DSR은 당해연도에 실제 부담하는 원리금 부담액을 기초로 산정하는 것으로, 부채 총액을 기준으로 한 DTI에 비해서 각 기간별로 실제 가계의 부담에 대한사항을 알기에 용이하다. 예를 들어 월 100만원을 버는 사람이 원리금으로 40만원을 지출했다면, DSR은 40%가 된다.

가계대출의 규모가 900조원이 넘어서면서 정부도 문제의 심각성을 인식하고 여러 경로를 통해 가계대출을 축소하기 위한 노력을 하였다. 이러한 정부의 노력으로 인하여 그동안 빠르게 증가하던 가계대출의 증가세는 다소 낮아졌다. 그러나 오히려 가계부채에 대한 문제가 과거보다 심각하게 나타나고 있다. 부채액의 양적 규모보다도 가계대출에 대한 질적인 내용이 악화되고 있기 때문이다. 즉, 가계대출의 연체율은 점점 높아지고 있다는 것이 가계부채 문제의 본질이라는 의미다. 2011년 까지 0.6~0.7%대에 머물던 은행의 가계대출 연체율이 크게 증가하면서 2012년 5월에는 0.97%까지 높아진 상황이다. 이는 100명 중에 한명은 연체를 하고 있다는 뜻이 된다. 여기에는 그동안 경제상황의 악화 및 부동산 가격의 하락 등 여러 요인이 있겠으나, 그동안 이자만을 납부하던 거치식 대출의 기간이 만료되면서 점차 가계의 부담을 크게 증가시키고 있는 것도 주요 요인으로 작용하는 것으로 판단된다. 이들은 그동안 기대하였던 부동산 가격의 상승 대신, 하락으로 인한 손실과 함께, 이자 거치 기간이 만료된 이후 원금을 상환해야 하는 부담을 함께 가지고 있기 때문이다. 더구나 최근 부동산 시장의 침체는 보유 부동산의 매도조차 어려운 실정에서 은행의 경매를 통한 상환에만 의존하는 경우가 많다. 그리고 이 경우라 하여도 온전히 대출금을 갚기에는 부족하여 신용불량자로 전락할 위험에 놓여있다.

2007년 글로벌 금융위기가 발발하면서부터 정책당국은 국민소득을 유지하기 위하여 수출촉진 정책을 중시하여 왔다. 그러나 이러한 수출촉진 정책은 대기업에 편중된 정부지원이 되었지만, 오히려 대기업은 해외에서 벌어들인 소득을 국내 투자로 돌리기보다는 위험부담을 줄이기 위해 내부 자금 유보금으로 쌓아두는 결과를 낳았다. 이는 대기업 군에 포함되지 못한 중소기업과 가계로 하여금 부익부 빈익빈의 심화로 생계의 어려움을 겪게 만든 원인 중 하나로 작용하였다. 더욱이 금융기관은 기업들이 수출로 벌어 들인 자금을 유보하여 대출을 줄이면서 수익성이 낮아지게 되자, 안전하다고 평가되는 부동산을 보유한 가계에 대해서 대출을 적극적으로 권유하는 악순환을 낳은 것이다. 이것이 금융위기 초반의 DSR의 증가 이유 중의 하나로 판단된다.

또한 정부는 위축된 총수요를 촉진하기 위하여 내수를 진작시키고자 하였다. 이러한 노력의 하나로 부도에 직면한 가계나 기업에 대한 대출만기를 연장해주는 한편, 일반 가계로 하여금 소비를 유도하기 위한 정책을 시행하였다. 그 한 예로 카드사로 하여금 카드발급의 자격을 낮추거나 대출금의 한도를 증액시킨 것을 들 수 있을 것이다. 이로 인하여 2010년의 경우 국내 판매신용은 약 7.7조원이 증가하면서 당시 가계대출 규모 59.5조원의 13%에 달하기도 하였다. 그러나 오히려 이러한 부채의 증가 역시 DSR의 상승을 야기하였으며, 부채를 감당하기 위하여 오히려 소비를 줄이는 악순환을 야기한 원인을 제공한 것으로 판단된다. 이러한 입장에서 현재 가계부채의 원인에는 대출자를 포함하여 금융기관 및 정책당국, 금융감독기관 역시 무관하지 않다.

4. 가계부채 문제 해소를 위한 과제 글로벌 금융위기 이후 실제 가계부채의 증가로 인하여 부동산경기 급락과 내수불황이 다소 억제되었으며, 위기 극복에 기여한 측면도 간과할 수는 없다. 과도한 부채규모로 인하여 잠재적인 부실 위험이 높아진 상황에 대하여 전적으로 대출자에게 모든 책임을 지울 수 없는 이유이기도 하다. 최근 정부나 금융권에서 발표하는 가계부채 문제나 부동산 대책 문제의 핵심에 금융기관의 책임이 빠져있다. 그리고 양적인 측면에서 대출규모를 축소하고자 하는 것에 치중하려는 모습으로 비춰진다. 오히려 이러한 양적 규제는 가계부채 규모의 급격한 변동을 야기하여 또 다른 문제를 만들게 된다. 즉, 이미 과도한 수준에 도달한 가계부채가 계속 증가하는 것도 곤란하지만, 반대로 부채가 빠르게 줄어들 경우 부동산가격 하락과 내수불황이 심화되면서 우리 경제가 대차대조표 불황에 빠질 우려가 더욱 높아지기 때문이다. 수치적으로 나타나는 규모의 축소에 집착해서는 문제를 더욱 키우게 될 우려가 있다.

가계부채로 인해 발생되는 문제를 해소하기 위해서는 소득증가를 통해 가계의 상환능력을 제고함으로써 실질적인 부채 부담을 완화하는 것이 관건이지만, 즉각적인 대책이 될 수는 없다. 그러므로 우선적으로 부채규모의 급격한 변화를 억제하는 연착륙 대책이 필요하다. 여기에는 부채의 급속한 증가에 대한 대책뿐만 아니라 규모의 축소에 대한 대책도 포함된다. 이를 위하여 가계대출에 대한 금융기관의 책임 분담 차원에서 대출자에 대한 안정망을 제공할 필요가 있다. 즉, 가계대출의 부실로 인하여 나타날 위험 중에 가장 큰 위험이 될 대출자의 신용부실과 중산층의 몰락을 방지하기 위하여 대출자의 대출 책임을 담보로 되어 있는 부동산에만 한정하고, 이상의 대출에 대해서는 금융기관이 책임을 지는 것도 고려할 수 있을 것이다. 여기에 DSR을 구성하는 가장 큰 요소인 대출이자에 대한 부담을 줄이기 위해 금리를 보다 등급별로 세분화하여 낮추어 주고, 일시상환 대출을 장기 원리금 상환 대출로 이전해 주는 등의 금융기관의 적극적인 노력이 필요하다 하겠다.

또한 판례는 강간죄 성립의 판단기준으로 폭행ㆍ협박 이외에 부수적 상황을 종합적으로 고려할 것을 요구하고 있다. 이러한 입장의 취지는 최협의의 폭행ㆍ협박설이 강간죄 인정을 어렵게 하는 것에 대한 회의에서 출발한 것으로, 부수적 상황을 고려하여 좀더 유연하게 강간죄의 인정범위를 확대하고자 나온 견해이다. 하지만 판례에서 언급된 사항들의 개별적 문제점 이외에도 종합적 판단을 위해 부수적 상황들이 ‘또는’이 아닌 ‘그리고’로 연결되어 판결되기 때문에, 오히려 강간죄의 인정범위를 더 제한하는 역할을 함으로써 판례의 근본취지에 역행하고 있다.

3. 입법대안 형법은 ‘범죄인의 마그나 카르타’로서의 보장적 기능과 ‘범죄로부터 사회의 안전한 보호’로서의 보호적 기능이 균형 있게 작용 하여야 한다. 하지만 우리 형사실무에서는 범죄인의 마그나 카르타로서의 역할이 필요한 곳에서는 형법이 보호적 기능의 수단으로 이용되고, 그 반대로 피해자를 보호하고 국민의 안전을 도모하여야 하는 곳에서는 형법이 보장적 기능을 위한 수단으로 이용 되는 잘못된 현실을 보여주곤 한다. 후자의 대표적인 예가 바로 성범죄 영역이다. 따라서 성범죄 영역에서는 형법의 보호적 기능을 강화함으로써 보장적 기능과의 균형을 맞출 필요가 있다.

1. 들어가며 2012년 7월 24일, 행정안전부는 6급 근속승진제도의 개선안을 주요 골자로 하는 「공무원임용령」과「지방공무원임용령」개정안을 입법예고하였다. 이번 입법예고안의 핵심은 현행 국가직ㆍ지방직 6급 정원의 15%로 제한되어 있는 근속승진 상한선을 폐지하여 지방공무원의 인사적체를 해소하는데 있다. 이번 입법예고안으로 인해 2020년까지 지방직 7급 공무원 2만 1,000여명이 6급으로 근속승진할 수 있을 것으로 분석되고 있다. 기존의 6급 근속승진 상한제는 실무직 장기재직자의 승진적체로 인한 사기 저하가 문제점으로 대두되었으며, 이미 2010년 11월 10일, 국가직 및 지방직 6급 공무원 근속승진 확대를 위해 6ㆍ7급 공무원 정원통합 운영과 7급까지만 운영되던 근속승진제도를 6급까지 확대적용하는 계획안을 발표한 바 있다. 이 글에서는 근속승진제도의 의의와 현황, 이번 근속승진제도 개선의 세부 내용과 상한선 폐지에 따른 효과를 정리하고, 향후과제를 점검해보고자 한다.

2. 근속승진제도의 의의와 현황 근속승진제도는 “근속승진기간 동안 성실히 근무한 공무원에 대하여 상위 직급에 결원이 생기지 않아도 근속승진기간을 경과한 공무원의 숫자만큼 상위 직급에 결원이 있는 것으로 보아 승진시키는 제도”이다(공무원인사실무, 2009). 이러한 공무원 근속승진제도는 「공무원 임용규칙」(예규 제155호)제3장에 근거를 두고 시행되고 있다. 일반적으로 근속승진제도는 다음과 같은 효용성을 지니고 있다. 첫째, 승진의 기회는 현직에 종사하고 있는 공무원의 사기를 진작시킬 뿐만 아니라 승진에 필요한 자격을 갖추기 위해 자기계발에 경주하게 한다. 둘째, 공무원 신규채용에 지원하는 젊은 사람들에게 동기부여를 제공하고, 유능한 재직자들이 조기에 퇴직하는 것을 방지할 수 있어 직업공무원제 확립에 기여한다. 셋째, 업무능력과 적성이 잘 알려진 재직자 중에서 승진대상자를 선발하기 때문에 신규채용으로 인한 비용절감 및 해당 보직의 업무공백을 최소화할 수 있는 장점이 있다.

4. 향후 과제 이번 6급 근속승진 상한선 폐지는 인사제도의 실효성을 확보하기 위해 다음의 과제들을 점검해 볼 필요가 있다. 첫째, 근속승진의 기초자료가 되는 근무성적평정과정의 공정성과 투명성을 확보해야 한다. 이미 2011년 12월, 국민권익위원회는 “지방공무원 인사제도의 공정성 제고”라는 보고서를 통해 승진심사의 투명성을 제고해야 한다고 지적한 바 있다. 특히, 지방자치단체장이 승진대상자의 근무성적평정 순위 변경을 지시하거나 인사부서에서 승진명부를 조작하여 승진예정인원을 부당하게 늘리는 등의 위법행위가 발생한 사례 등을 보고서에서 제시하였다. 이러한 문제점을 개선하기 위해 승진심사 대상자의 범위를 현행 4배수(승진예정인원 5명 이내 기준)에서 2-3배수 범위로 조정하는 방안을 강구할 필요가 있으며, 승진후보자 명부의 상위자가 승진심사에서 탈락하는 경우 해당 사유를 회의록에 명시하도록 하고, 승진심사 전에 승진심사 대상, 기준, 절차 등을 공개하고, 심사 후에는 심사위원명단, 심사결과를 공개하도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다.

둘째, 일부 직급의 경우 근속승진과 함께 최저근무연수에 도달하면 시험에 의해 승진할 수 있는 제도적 장치도 검토해 볼 필요가 있다. 근무성적 상위 20%와 별도로 시험으로 승진이 가능한 제도를 마련하여 승진경쟁이 사라져 도덕적 해이가 발생할 가능성을 감소시키고, 인사관리에 긴장감을 유지하도록 하는 방안을 강구할 필요가 있다. 셋째, 「공무원임용령」, 「지방공무원임용령」에 규정되어 있는 계급별 근속승진기간을 합리적으로 조정하는 방안을 검토할 필요가 있다. 현행 법령에서는 일반직 공무원의 경우 9급으로 입직하여 6급으로 근속승진하기까지 최대 27년의 기간이 소요되는 것으로 나타나고 있다. 특히, 7급에서 6급으로의 근속승진기간 12년은 다른 직급의 평균근속승진기간 7.5년5)에 비해 약 1.6배이상 오래 걸리는 것으로 나타나 직급별 업무의 난이도 등을 감안하더라도 합리적으로 조정할 필요가 있다.

넷째, 부적격자의 근속승진을 제한하는 근속승진제한제도 등을 고려할 필요가 있다. 즉, 심사를 통하여 승진에 부적합한 공무원으로 판정받은 경우 근속승진 연한이 자동으로 연장이 되도록 하는 것이다. 이는 승진의 형평성과 공정성 제고에 긍정적으로 작용할 수 있다. 다섯째, 장기적으로 인사제도의 공직분류 체계를 계급제에서 직위분류제로 전환하는 방안을 검토할 필요가 있다. 계급제에서는 현재와 같은 순환보직이 불가피하며, 특정 직급의 인사적체에 따른 사기저하의 문제가 발생한다. 따라서, 장기적으로 직위 중심의 직위분류제로 전환하는 것을 검토할 필요가 있으며, 또한 프랑스 인사제도의 특징인 직급과 직위의 분리원칙을 적용하는 방안도 고려할 필요가 있다.

1. 들어가며 지난 9월 6일 민주당의 전당대회 폐막과 더불어 공화당과 민주당은 2012년 미국 대통령 선거를 향한 본격적인 행보에 들어갔다. 미국의 대통령선거 과정에서 전당대회는 공식적으로 대통령 후보를 지명하고, 후보지지 연설을 통해 선거 분위기를 고조시킴으로써 지지 세력을 결집하고 본격적인 선거운동의 시작을 알리는 역할을 한다. 전당대회가 끝나는 시점에서 해당 정당의 지지율은 상승하게 되고, 지지율 상승 정도에 따라 대선의 향방을 가늠하기도 한다. 전당대회 기간에 양당은 새로운 당 강령을 발표함으로써 대선과정에서 이슈가 되는 정책에 대한 정당과 후보자의 입장을 밝힌다. 2012년 대선에서 민주당과 공화당은 각각 “Moving America Forward”와 “We Believe in America”라는 제목의 강령을 발표하였다.

2. 전당대회의 역할 (1) 역사적 변천 오늘날 전당대회는 예비선거 과정을 통해 선출된 대통령 후보를 공식적으로 지명하는 정치적 행사로 인식되고 있다. 하지만 1950년대까지는 전당대회에서 사실상 후보가 결정되었으며, 그 과정에서 정당 지도부에 의한 대의원 매수나 통제 행위들이 빈번하게 발생하였다. 이러한 풍토는 정당 내부의 개혁에 대한 요구로 이어지게 되었으며, 1968년 시카고에서 개최된 민주당 전당대회에서 폭력행위가 발생한 것을 계기로 전당대회를 비롯한 경선 절차에 대한 개혁이 시작되었다.

민주당은 새로운 유형의 민주적인 경선방식을 논의하기 위해 맥거번 프레이저 위원회(McGovern-Fraser Commission)를 구성하였으며, 그 결과 1972년 대선부터 새로운 경선 규칙에 따라 대선후보를 선출하게 되었다. 개선안에 따르면 전당대회에서 당 지도부의 역할이 축소되고 대의원들에게 행사해왔던 영향력이 줄어든 반면, 대의원 선출과정에서 예비선거의 비중을 높임으로써 당원들이 더 많은 권한을 행사할 수 있었다. 1972년 이후 민주당 뿐 아니라 공화당 역시 많은 주에서 대의원 선출 방식으로 코커스나 대의원대회가 아니라 예비선거를 채택함으로써 전당대회의 중요성은 축소되었다.

(2) 2012년 전당대회 민주당은 2012년 9월 3일부터 6일까지 노스 캐롤라이나주의 샬롯(Charlotte)에서 5,077명의 대의원4)과 정당 지도부, 지지자들이 모인 가운데 전당대회를 실시했다. 공화당은 8월 28일부터 30일까지 3일간 플로리다 주의 탬파(Tampa)에서 전당대회를 실시했으며, 2,539명의 대의원과 지지자들이 참석했다. 4일간의 전당대회는 정당의 후보자를 선출하는 행사일 뿐 아니라 대통령 후보를 선출하는 전국민적인 행사로 인식되며, 1976년 이래 연방정부에서는 “대선 캠페인 기금(Presidential Election Campaign Fund)”을 조성하여 민주당과 공화당 뿐 아니라 군소정당의 전당대회 경비를 지원한다. 2012년 전당대회 비용으로 민주당과 공화당은 2011년에 각각 17,689,800달러를 지원받았으며, 물가 인상율을 감안하여 600,000달러씩을 더 받게 될 예정이다.

3. 공화당과 민주당의 강령 비교 (1) 공화당 공화당은 2012년 강령(We Believe in America)을 통해 “보다 더 강하고 자유로운 미국”이라는 비전을 제시했다. 지난 4년간 미국 경제는 침체되고 실업자가 양산되었으며, 정부의 부채가 증가했다는 점에서 오바마 정부를 리더십이 실종된 시기였다고 비판하면서 롬니 후보가 대통령이 된다면 정부지출을 줄이고 개인과 기업, 주 정부의 권한을 확대함으로써 경제위기를 극복할 수 있다고 주장했다.

(2) 민주당 민주당은 공화당의 정책이 부유층을 위한 것이라고 주장하면서 2012년 대선 캠페인에서 “중산층 우선” 정책을 펼치고 있다. 즉 조세, 일자리, 교육, 의료, 복지 정책 등을 통해 중산층에게 혜택이 돌아가게 함으로써 미국 경제를 회복시키겠다는 주장이다. 또한 비록 지난 4년 동안 미국 경제가 여전히 어려운 상황에서 벗어나지 못했지만 2010년 이후 사기업 부문에서 450만 개의 일자리를 창출했고, 1990년대 이후 처음으로 제조업 부문이 성장세로 돌아섰다는 점을 지적하면서 오바마 정부의 경제정책이 효과를 보고 있음을 주장하였다. 한편 실업 급여의 확대, 일자리 나누기, 실업자의 일자리 찾기 지원, 실직자를 고용하는 기업에 대한 세제 지원 등을 통해 일자리를 창출하겠다고 주장하며, 이미 오바마 정부 시절 교사, 경찰, 소방관, 간호사 등 공공부문에서 많은 일자리를 창출하였음을 지적하고 있다.

또한 의료개혁법을 통해 누구나 기본적인 의료보장을 받게 되었음을 강조하고, 중산층에 대한 세제 지원을 통해 98%의 미국 가정에서 세제 혜택을 보게 되는 등 민주당의 정책은 중산층과 서민을 위한 것임을 주장한다. 반면 버핏세 등 부유층에 대한 증세와 외국으로 공장을 옮기는 기업에 대한 세제 혜택 감소 등을 통해 조세 부족분을 보완한다는 입장이다. 에너지 정책에서는 청정에너지 개발을 강조하는데, 청정에너지 분야에서 이미 225,000개의 새로운 일자리를 창출했을 뿐 아니라 미국의 에너지 독립성을 높이고 환경도 보존하는 등 일석 삼조의 효과가 있다고 주장한다. 대외 정책과 관련해서는 오바마 정부 시절이라크전 종결, 오사마 빈 라덴 체포 등의 성과를 강조하면서 세계질서 유지를 위한 동맹국과의 협력과 미국의 리더십을 강조하고 있다. 이러한 성과를 바탕으로 오바마 정부는 2012년부터 아프가니스탄 철군을 시작하였으며 2014년까지 아프가니스탄에서의 전쟁 또한 종결할 것을 약속하였다. 또한 미국내 핵무기 감축정책을 추진할 뿐 아니라 전세계적으로 핵무기의 확산을 막기 위해 노력할 것임을 강조하였다.

4. 나가며 미국의 전당대회는 전 국민이 관심을 갖는 행사이며, 많은 국민들이 방송과 인터넷, SNS 등을 통해 이를 지켜보았다. 전당대회 결과와 두 후보의 정책과 비전에 대한 평가는 상대적으로 롬니 후보에게 불리하다. 일부 선거예측 전문가들은 민주당 오바마 후보의 승리 가능성을 점치고 있다. 하지만 간접선거로 실시되는 미국 대선의 특성으로 인해 선거 결과를 예측하는 것은 쉽지 않다. 또한 최근 롬니 후보의 선거자금이 오바마 후보를 크게 앞서면서 전당대회 이후의 선거 운동에서 롬니 후보의 선전을 기대하기도 한다. 전당대회는 본 선거의 시작을 알리는 출발점일 뿐이다.

1. 들어가며 정부는 지난 10일 경제회복 속도를 높이기 위해 5조 9,000억원 규모의 추가 재정지원 대책을 발표하였다. 금번 정부의 대책으로 지난 6월 8조 5,000억원 규모의 1차 재정보강대책을 포함하여 총 14조 4,000억원 규모의 자금이 단기간에 투입됨에 따라 경기부양 여부에 대한 관심이 어느 때보다 높아지고 있다. 그동안 우리 경제는 글로벌 금융위기·유럽 재정위기의 장기화에 따른 세계 경제의 동반부진으로 인해 경기회복이 지연되면서 경제 활력 저하에 대한 우려가 꾸준히 제기되었다. 이에 정부는 지난 1차 재정보강대책과 금번 추가 재정지원대책을 통해 경기부양에 대한 의지를 확인함과 동시에 다양한 수단을 활용한 실효성 제고 방안을 제시하였다.

정부가 마련한 방안을 구체적으로 살펴보면 주택거래 활성화를 위해 금년말까지 취득세·양도세 등 부동산 거래세를 한시적으로 감면하는 한편, 소비활성화를 위하여 근로소득 원천징수액을 인하하여 가계의 소득여건을 개선하고, 자동차·가전제품 등에 대한 개별소비세를 한시적으로 인하하기로 하였다. 그리고 투자활성화를 위하여 SOC에 대한 민간선투자 및 공기업투자를 확대하고, 중소·벤처기업에 대한 지원을 강화하는 방안을 마련하였으며, 지방경기 활성화를 위해 전국 10대 혁신도시 내 정부기관 이전공사를 촉진함과 동시에 지방자치단체의 예산집행률을 제고하기로 하였다. 한편, 경기둔화 시 가장 먼저 어려움을 겪는 저소득층 지원을 위해 긴급복지 지원 대상 확대 및 긴급고용안정 지원 확대 등 생활안정 대책을 강화하기로 하였다.

그러나 정부의 기대와는 달리 여전히 실효성 측면에서 다음과 같은 부정적 시각 또한 제기되고 있다. 첫째, 우리나라의 경제구조 상 내수 활성화를 통한 경기부양의 효과는 제한적일 수밖에 없다는 점이 지적되고 있다. 대외경제의존도가 높은 우리나라의 경제구조 상 정부가 의도한 내수활성화 방안이 일정부분 효과가 나타난다고 하더라도 경제성장으로 이어지는 파급효과는 제한적일 수밖에 없다. 이러한 지적은 정부가 지난 6월 발표한 내수활성화 대책이 기대할만한 효과를 나타내지 못했다는 평가가 주요한 근거로 작용 하고 있다. 대외경제여건이 호전되지 않는 한 내수를 통한 경기부양의 효과는 제한적이라는 점에서 금번 정부 대책으로 가시적인 효과를 기대하기 보다는 경기부양에 대한 정부의 의지를 확인하는 수준에서 그칠 가능성이 크다는 평가가 지배적이다.

한편, 취득세의 감면은 취득세를 주요 재원으로 하는 지방자치단체의 재정악화에 대한 고려가 필요하다는 점이 지적되고 있다. 지난해 두 차례 감면한 취득세는 2008~2010년 3년간 세수보다 1.9% 감소했으며, 정부는 지난해 세수 감소 보전에만 2조 3,300억여원을 투입한 바 있다. 금번 조치로 정부는 2조 7,000억원의 예산 보전액이 투입돼야 할 것으로 예상된다. 넷째, 근로소득세 원천징수 합리화 방안은 아랫돌을 빼서 윗돌로 쓰는 격의 임기응변에 불과하여 경기부양이나 소비활성화에 큰 효과가 없을 것이라는 의견이 지배적이다. 근로소득세 원천징수 합리화 방안은 그간 매월 더 걷고 연말정산을 통해 차액을 돌려주던 방식을 월 납세액을 감면해 정산되는 방식으로 변경하여 오는 14일부터는 매월 원천징수 규모를 10% 가량 줄이겠다는 것이다. 즉, 이달부터 환급되는 금액은 국고에서 추가 지원되는 것이 아니라 이달에 내야 할 근로소득세 원천징수액을 면제하거나 차감해주는 방식을 취하는 것이다. 그러므로 정부의 올해 세수는 당장 줄어들 것으로 예상되고 개인의 경우 연말정산을 통한 환급액이 줄어들기 때문에 내년 소비를 위축시킬 수 있는 문제점이 있다.

다섯째, 정부가 경기부양책으로 개별소비세를 인하했으나 그 효과 여부에 대해서는 업종마다 상이한 전망을 내놓고 있는 바, 정부의 기대와 달리 그 효과가 제한적일 것으로 전망되고 있다. 정부는 올 연말까지 자동차 및 대용량 냉장고, 에어컨, TV 등 가전제품에 대한 개별소비세를 기존 5%에서 3.5%로 1.5%p 낮추기로 하였다. 자동차업계는 판매상승 효과가 일정 부분 나타날 것으로 기대감을 나타내었으나, 가전업계의 경우 자동차 소비성향과 달라 소비자가 느끼는 체감 인하 효과는 미미할 것으로 전망하였다. 즉, 상대적으로 자동차에 비해 저렴한 가전제품의 경우 한시적 혜택, 낮은 인하폭(1.5%p)으로는 자동차와 같은 체감인하효과를 기대하기 어렵다는 입장이다.

4. 나아가며 정부가 재정지원을 통해 경기회복을 시도하고자 한 금번 조치는 지난 6월 정부가 발표한 대책을 보완·강화하는 방안으로 평가될 수 있다. 특히 정부의 재정지원이 재정건전성을 훼손할 수 있다는 점을 감안하여 이를 최소화하기 위한 방안들에 대한 고민이 반영된 것으로 보인다. 그러나 위기에 처한 우리 경제에 활력을 불어넣기에는 그 효과가 미흡하고, 재정건전성 역시 중·장기적으로는 크게 부담이 될 수도 있다는 우려를 불식시키기 어려운 실정이다. 그러므로 정부는 금번 대책의 효과를 극대화하기 위하여 섬세한 조정(fine tuning)이 필요하며, 각계에서 제기되고 있는 우려의 시각에 대해서는 기업 및 국민과 함께 지혜를 모아 보다 효과적인 보완책을 마련하기를 기대해 본다.

2. 치료 및 교육현황 정부가 성폭력 범죄자를 대상으로 한 교정·치료 및 교육은 크게 대상자 특성에 따른 처분에 따라 보호관찰소·교정시설·치료감호소에서 이루어지고 있다. 법무부가 주무기관이고 여성가족부는 협조기관이며 관련 법률 등은 [표 1]과 같다. (1) 보호관찰소의 수강명령 법무부 소속 보호관찰소는 각종 법률에 의거해 성폭력 범죄자가 수강명령이라는 법원의 처분을 집행하는 업무를 담당하고 있다. 법원에서 ‘판결전 조사’ 후 성폭력 범죄자에게 성폭력 수강 등을 명하는 판결·결정을 확정하면, 집행은 직접 집행과 협력 집행으로 이루어진다. 성폭력 수강명령 대상자는 정해진 시간에 보호관찰소에 참석하여 교육을 받아야 한다. 여성가족부는 보호관찰소·소년원 및 교육과학기술부 WEE Center에 전문치료사가 방문하여 아동·청소년 성폭력범죄자를 대상으로 교육을 실시하도록 하고 있다. 그리고 2012년 현재 교정시설에서 성폭력범죄자를 대상으로 한 1단계 기본교육을 실시하고 있다.

3. 문제점 성폭력 범죄자를 대상으로 이루어지고 있는 교정·치료 및 교육의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 성폭력 범죄자 대상 상담·교육의 내용이 부실할 뿐 아니라 일관성 없이 이루어지고 있다. 보호관찰소의 아동·청소년 대상 성범죄자 재범방지교육은 여성가족부가 담당하고 있지만, 교정시설에서 아동대상 성폭력 사범에 대한 2단계 이상의 집중·심화 교육은 법무부가 실시하고 있다. 법무부가 책임지고 있는 교정·치료 및 교육 중에서 일부 성인대상 보호관찰소 수강명령과 교정시설 내 1단계 기본교육이 여성가족부에 의하여 이루어져, “나눠먹기 식”이라는 비판을 면하기 어렵다.

둘째, 교정시설에서 이루어지는 단계별 교육은 아동 성범죄 사범에 치우쳐 있고 성인대상 폭력범죄자에 대한 교육은 허술하다. 아동 성범죄 사범 대상 교육은 3단계로 이루어져 있는 반면, 성인대상 폭력범죄자 대상 교육은 1단계 교육으로 구성되어 있다. 2012년 9월 현재 전국의 교정시설에 수감된 성폭력 사범 중 성인대상 성폭력 사범이 80%를 차지하고 있음에도 불구하고, 이들을 대상으로 한 교정·치료 및 교육은 출소 전 40시간의 1단계 기본교육 이외에는 그 어떤 프로그램도 부재한 상황이다. 셋째, 치료감호소에서 근무하는 전문가집단이 다양하지 않고 부족하다. 심각한 문제점을 갖고 있는 성폭력 범죄자들을 직접적으로 치료하는 전문가는 센터장을 포함한 정신과 의사 2인과 범죄심리 임상심리전문가 2인뿐이고, 피치료감호자의 왜곡된 성(性) 의식과 낮은 인권수준을 바로잡아줄 수 있는 전문가는 배치되어 있지 않다.

둘째, 교정시설에 수용 중인 성폭력사범 중 80%가량을 차지하는 성인대상 성폭력사범을 대상으로 한 교육프로그램이 개선되어야 한다. 이들에 대한 교육 프로그램의 구체적인 법적 근거를 마련하고, ｢성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법｣ 제16조(형벌과 수강명령 등의 병과)에 근거한 성폭력 치료프로그램과 연계하는 것을 검토할 수 있다. 셋째, ｢치료감호법｣ 등을 개정하여 치료감호의 절차와 집행, 피치료감호자의 처우에 대한 내용뿐만 아니라 피치료감호자의 왜곡된 성문화와 낮은 인권의식을 교정해줄 수 있는 인권전문가 등 다양한 전문가의 저변을 넓히고, 이러한 전문가집단을 육성해야 하는 국가적 의무를 입법화할 필요가 있다. 성폭력 범죄가 줄어들기 위해서는 성폭력 범죄자에 대한 처벌기준을 강화하는 것에 머물지 않고 그들을 대상으로 한 교정·치료 및 교육정책이 강화되어야 함은 물론, 범죄발생 전 예방교육이 효과적으로 시행되어야 할 것이다.

1. 들어가며 최근 국제신용평가사인 무디스와 피치가 연이어 우리나라의 국가 신용등급을 상향 조정하였다. 반면에 두 신용평가사 모두 공기업 신용등급은 현행 그대로를 유지하였다. 통상 국가 신용등급에 맞춰 공기업 신용등급을 조정하던 것과 달리, 이제는 국가 신용과 독립적으로 평가하게 된 것이다. 무디스는 “해당 공기업들의 독자적인 재무상황이 정부 보증을 반영하지 않을 경우 매우 취약하기 때문”에 국가보다 공기업 신용등급을 낮게 평가하였다고 밝혔다. 특히 피치의 경우 “한국전력, 한국가스공사 등의 가격 결정력이 약해 수익구조가 안 좋아지고 있다”는 것도 낮은 신용평가의 한 원인으로 들었다. 지난 8월 한국전력이 당초 전기요금 인상안(13.1%)보다 8%p 가량 낮은 정부 권고안(4.9%)을 받아들이면서, 대신 이 경우 적자가 2조원 정도 추가될 것이라고 밝힌 것도 공공요금 규제의 한 단면이다.

지난해 말 사상 처음으로 공공기관 부채가 국가채무 규모를 넘어서는 등 공공기관의 재무건전성 문제가 심화되고 있는 상황에서, 적극적인 공공기관 부채 관리의 필요성이 증대되고 있다. 정부가 올해 연말부터 국제통화기금(IMF) 기준에 따라 국가부채에 기금과 비영리 공공기관의 부채를 더한 ‘일반정부 부채’를 발표하기로 한 것도 이와 같은 맥락으로 볼 수 있다. 이 글에서는 공공기관 재무건전성 현황과 부채 관련 쟁점을 살펴보고, 향후 관리 방안은 무엇인지 살펴보고자 한다.

3. 공공기관 재무건전성 관련 쟁점 (1) 국책사업에 따른 부채의 책임 소재 국가 정책사업 추진을 위한 재원의 일부가 공공기관의 부채를 통해 조달되고 있다. 이는 보금자리사업, 4대강 사업 등의 정책 추진에 따라 한국토지공사와 한국수자원공사의 부채가 증가한 것에서도 나타난다. 물론 공공기관 스스로의 의사결정에 따라 이루어지는 투자도 많다. 그러나 상당부분은 정부의 투자 계획에 영향을 받으며, 사실상 정부사업을 공공기관에서 대행하는 경우도 일부 있다.

따라서 공공기관 부채의 책임성 강화를 위해서는, 부채 중 당해 기관 스스로의 결정에 의한 부분과 정부 정책에 의한 부분을 구분할 필요가 있다. 양자의 구분이 가능하다면 부채 증가의 원인과 책임 규명은 물론이고, 향후 관리 방안까지 도출될 수 있을 것이다. 특히 한국토지주택공사, 한국수자원공사, 한국도로공사 등 SOC 공기업의 경우 정부와 공동으로 사업을 진행하는 경우가 많다. 이들 기관의 부채가 전체 공공기관 부채의 1/3 이상을 차지함을 감안할 때, 부채의 책임성 문제는 더욱 중요하다.

(3) 공공기관 손실보전제도 한국토지주택공사 등 일부 공공기관의 설립 근거법에는 이익적립금으로 공공기관 손실을 전액 보전할 수 없을 경우 정부가 보전해주는 손실보전 조항이 있다. 특히 정부의 손실 보전이 임의 조항이 아닌 의무조항으로 되어 있는 기관들이 있는데, 이는 정부가 당해 공공기관의 채권을 간접적으로 보증해 주는 효과가 발생한다. 따라서 이들 기관에 대해서는 일반적인 공공기관의 부채보다 더 엄밀한 관리가 필요할 것으로 보인다. 그러나 손실보전 공공기관의 발행한 채권에 대해 그 규모가 별도로 집계된다거나, 국회에 관련 자료가 제출되고 있지도 않고 있다.

4. 공공기관 재무건전성 관리 방안 (1) 구분회계제도의 도입 우선 공공기관 부채의 발생 원천 관점에서, 국책사업에 따른 부채와 공공기관의 자기 책임 부채를 구분할 필요가 있다. 이를 통해 정부의 최종적 상환 책임을 구분할 수 있으며, 공공기관에 대해서도 구조조정이나 경영 효율화 등의 책임을 물을 수 있을 것이다. 그러나 정책부채와 자율부채를 객관적으로 구분하기 위해서는, 사업 유형별로 예산과 실제 성과를 비교 분석하는 구분회계제도의 정착이 필요하다. 현재 한국토지주택공사의 손실보전 대상 사업 등에 대해 구분회계가 도입되고 있는데, 이를 전체 공공기관을 대상으로 확대할 필요가 있다.

5. 나가며 공공기관은 공공 서비스의 특성상 자산청산이 쉽지 않아 더욱 철저한 부채 관리가 요구된다. 구분회계 제도의 확산 및 정착과 함께, 올해부터 적용하는 공공기관 중장기 재무관리계획이 단순한 모니터링 수준에서 그치지 않고 실질적인 재무건전성 관리의 기초가 되어야 할 것이다. 이를 통해 공공기관 부채가 국민 부담으로 이어지지 않도록 하는 적극적 노력을 기대해 볼 수 있을 것이다.

가계부채 해소 방안 중 주택담보대출을 장기로 전환하고, 대출시 차입자의 상환능력을 심사해야 하는 정책은 일정한 소득이 있는 채무자가 하우스푸어가 되지 않도록 예방하는 제도이다. 반면, 주택을 가지고 있으면서 주택담보대출을 채무재조정하는 방안들은 이미 하우스푸어로 진입한 중산층이 주택을 상실하지 않도록 하면서 부채를 조정하도록 하는 정책인바, 모두 하우스푸어를 향한 대책이라고 할 수 있다. 이 글에서는 하우스푸어가 채무재조정될 수 있는 현 제도를 살펴보고 대안으로 제시되는 세일앤리스백 등의 주요내용과 한계, 보완과제를 검토하기로 한다.

2. 이용가능한 현 구제제도 하우스푸어에 해당하는 일반국민이 경제적 파탄에 직면하여 구제받을 수 있는 국내 제도로는 사적 화의절차와 공적 도산절차가 있다. (1) 사적 화의절차 사적 화의절차는 금융기관의 개별 채무재조정, 배드뱅크를 통한 채무재조정, 신용회복위원회의 프리워크아웃 또는 개인워크아웃 등이 포함된다. 금융기관의 개별적 채무재조정은 대환, 원리금 분할상환, 만기연장 등의 방법으로 이루어지나 소액 신용대출에 국한된다. 배드뱅크로서 과거에 설치되었던 ‘한마음금융’도 5천만원 미만의 신용대출만을 대상으로 하였었다. 그렇기에 하우스푸어를 위해서는 주택담보대출만을 정리하는 배드뱅크를 새로 설립할 필요가 있다. 캠코 등이 부실 주택담보대출을 인수하는 방안은 정부가 정책적으로 검토해야 하는 방안이다.

(2) 공적 도산절차 공적 절차로는 ｢채무자회생 및 파산에 관한 법률｣에 의한 개인회생절차와 소비자파산제도가 있다. 파산은 청산형이어서 담보채무도 조정 대상이 되지만 그로 인한 사회활동에 제약이 있고 면책이나 복권 요건이 까다롭기 때문에 채무자가 시도해야 하는 마지막 수단에 해당한다. 개인회생절차는 주택담보대출의 담보권이 조정대상에서 제외되고 있어 하우스푸어를 해결하기 위한 제도로는 실효성이 별로 없는 상태이다. 개인회생절차를 개선하여 주택담보대출채권을 회생채권으로 편입하여 주거권을 보장하면서도 경제적 갱생이 가능하도록 하자는 논의가 제기되는 것도 이 때문이다.

3. 세일앤리스백과 트러스트앤리스백 (1) 세일앤리스백(Sale and Leaseback)세일앤리스백은 주택담보대출의 채무자가 채권금융기관에 주택을 매각하고 다시 임차하는 제도로서 주택압류를 방지하고 주택가격의 하락을 막을 수 있는 효과가 있다. 미국의 경우 서브프라임 금융위기 이후 시행된 압류방지프로그램 HAFA(Home Affordable Foreclosure Alternative Program)의 세부내용으로 이를 시행한 바 있다. 모기지 금융공사인 Fannie Mae가 주택의 임차전환(Deed for Lease, D4L)을 도입한 이후, 최근에는 일반은행들도 직접 시행하고 있다. 동 제도는 담보가치가 급락한 부동산의 소유권을 은행이 양수하고 하락한 부동산 가격에 상응하는 통상의 임대료를 받는데, 그 임대료는 대출원금에 대한 이자수준 보다 유사하거나 낮은 정도로 책정되는 프로그램이다. 약정에 따라 채무자는 임차기간이 경과한 이후 은행으로부터 재매입할 수 있는 권리를 보유하게 된다.

미국의 임차전환 프로그램은 모기지의 유형에 따라 채무자의 채무불이행이 있는 경우 경매절차 없이 주택의 권리가 모기지권리자에게 이전되는 법적 효력에서 유래한다. 국내법적으로는 매도담보와 유사한데, 채무자가 채권자에게 담보의 목적으로 물건을 매도하고 일정기간 내에 채무자가 매매대금을 반환하면 그 물건을 회복할 수 있는 것을 약정하는 매도담보와 채무재조정 프로그램이 합쳐진 모습이다. 채무자의 경우 세일앤리스백으로 주택 잔여 가치를 유동자금으로 확보하고, 재무상황을 개선하면서도, 주거권을 그대로 확보할 수 있는 장점이 있다. 반면, 주택가격이 하락할 우려가 있고, 재매입청구권을 보장하는 것으로 인한 비용이 임대료에 전가되고, 주택의 시장가치가 상승하는 경우 채무자에게 오히려 불리해질 수 있다는 단점이 존재한다.

(2) 트러스트앤리스백(Trust and Leaseback) 트러스트앤리스백은 신탁제도를 이용한 것으로서, 신탁은 형식적 명의이전이기 때문에 외부로 유동화시키는 경우보다 부동산거래비용이 들지 않는 점에서 보다 유용하다. 채무자는 담보주택을 은행의 신탁계정(또는 신탁회사)에 위탁하고 수익증권을 받으면서 해당 부동산의 임차인으로 거주하게 한다. 채무자는 신탁자로부터 받은 1순위 수익증권을 은행에 제공하여 대출금을 소멸시키고, 은행은 동 수익증권을 보유하여 임대수익을 얻거나 다른 투자자에게 매각할 수 있다. 후순위 수익증권은 채무자가 보유하는 만큼, 채무자는 1순위 가치를 대상으로만 임대료를 내도록 조정 된다. 채무자 입장에서는 이후 자금을 모아 은행으로부터 1순위 수익증권을 되사면 주택을 회복할 수 있게 된다. 대출 이자와 임대료의 차이, 적정 임대료 기준 등에 따라서, 은행은 주택대출을 부실로 상각하는 방안과, 트러스트앤리스백 방안을 비교 형량할 것이다. 이에 은행이 신탁계정에서 발행한 수익증권을 취급함에 있어 ｢은행법｣ 및 ｢자본시장법｣상 특수관계인과의 거래 제한을 부분적으로 완화할 필요가 있다.

(3) 리스백 제도의 한계 국내에서는, 캠코(한국자산관리공사)나 한국주택금융공사가 부실 주택담보대출을 인수하여 세일앤리스백을 시행할 수 있다. 금융기관 자체적인 세일앤리스백은 현행 ｢은행법｣이 은행이 비업무용 부동산을 취득하는 것을 금지하고 있고, 예외적으로 근저당권 실행에 있어 불가피한 경우 1년 정도 담보부동산을 보유할 수 있으므로 리스기간은 기껏해야 1년 정도로 제한되기 때문이다.

이러한 임차전환(리스백) 방식에 대하여 국내 저당권제도가 모기지제도와 다른점, 임차전환 후 하우스푸어인 채무자가 주택을 재매입할 가능성이 없다는 점, 변제자력이 부족한 채무자가 세일앤리스백 또는 트러스트리스백으로 유일한 부동산을 이전하는 것은 사해행위로서 채권자취소권의 대상이 될 수 있는 점, 은행은 보유자산이 저당권이 아닌 수익증서로 변함으로써 그 가치의 하락위험이 있는 점 등이 문제로 지적되고 있다. 따라서 이러한 임차전환 정책은 채무자 갱생보다는 압류매물의 급증을 예방하는데 효과적인 것으로 보인다. 채무자의 채무상환능력을 회복시키기 위해서는 안정적인 저당권을 확보하고 있는 금융기관을 시장적으로 유인하기 보다는 일정부분 저당권의 행사를 규제하는 강제적 유인이 필요하다.

4. 보완과제 금융기관 채무재조정과 도산절차가 연계된 종합 채무재조정 시스템이 마련되어야 한다. 하우스푸어가 채무재조정제도를 선택하기에 앞서 본인에게 가장 적합한 절차를 선택할 수 있도록 도산 전 상담제도를 도입해야 한다. 개인회생절차에 있어서 주택담보채권에 대하여 담보권 실행을 자동중지시키는 등 별제권 행사를 제한할 필요가 있고, ｢민사집행법｣에 주거권을 보호하기 위한 압류가 제한되는 최소가치를 규정할 필요가 있다. 나아가 공적기관이 압류주택을 매입하여 이를 저소득층을 위한 임대사업으로 전환하는 방안을 도입한다면, 주택가격의 하락을 막고 하우스리스를 위한 복지정책과 연계할 수도 있을 것이다.

1. 들어가며 지난 11일 기획재정부는 ｢2060년 미래 한국을 위한 중장기 적정인구 관리방안｣보고서(이하 ｢관리방안｣)를 통해 노인 기준연령을 현재의 만 65세에서 70세나 75세로 상향 조정하는 방안을 발표하였다. UN세계보건기구는 65세 이상의 고령자들을 세분화하여, 65세 이상 74세 미만자를 전기고령자, 75세 이상 85세 미만자를 후기고령자, 85세 이상자를 말기고령자로 구분하고 있는데, 기획재정부의 ｢관리방안｣은 전기고령자 집단을 최대한 경제활동에 참여시키자는 것이다. 이는 노인을 사회의 부담으로 바라보는 기존의 정책적 접근과 관점을 지양하고, 건강한 노인들을 경제활동인구에 포함시켜 100세 장수시대에 대비해야 한다는 취지에서 마련된 것이다. ｢관리방안｣에서는 20~30년 이상의 중장기적인 결정과 시행사항임을 밝히고 있지만, 최근의 고령화 추세로 인해 노인인구 비율이 급격히 증가되면서 노인연령을 상향조정해야 한다는 문제제기가 조심스럽게 등장하고 있는 것도 사실이다. 이에 노인연령 상향 조정에 따라 전개될 노인복지관련 법령 및 복지서비스 대상기준의 변화를 검토·예측하고, 이에 따른 관련 쟁점과 향후 과제를 제시하고자 한다.

2. 노인복지 관련 법령 및 사업대상 변화 (1) 관련 법령과 개정 사항 UN과 OECD 등은 경제활동인구 연령을 20~64세로 간주하고, 65세 이상인 자를 비경제활동인구 및 연금수급연령집단으로 분류하고 있다. 그러나 우리나라 현행 법률 어디에도 “노인”이 “만 65세 이상인 자”라고 정의된 경우는 없다. 다만, ｢노인복지법｣에서 “65세 이상의 자”라는 표현이 경로우대조치나 건강진단, 보건교육, 노인주거복지시설 또는 재가노인복지시설 입소 조항에 등장하고 있어 노인을 “65세 이상인 자”로 유추 해석할 뿐이다. 한편, ｢노인장기요양보험법｣의 요양서비스 대상자에 “65세 이상의 노인”이란 표현이 등장하지만, ｢노인복지법｣제33조의2에서는 노인복지주택 입소자격자를 “60세 이상의 노인”으로 명시하고 있어 실제로는 60세 이상만 되어도 노인으로 분류될 수 있음을 암시하고 있다. 다른 한편, ｢국민연금법｣에 따른 연금수급연령도 현재는 60세이고, 2013년 1월 1일부터 4년마다 1세씩 더한 연령이 적용되어 2033년에 이르면 65세에 도달한다. 더구나 ｢고용상 연령차별 금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률 시행령｣제2조에서는 고령자를 55세 이상인 사람으로 규정하고 있으며, 동일한 “고령자”개념도 ｢장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률｣에서는 “65세 이상인 사람”으로 규정하는 등 차이가 크다.

보건복지부와 한국보건사회연구원에서 실제 65세 이상인 노인들을 대상으로 조사한 “노인연령기준”응답결과에 따르면, 전체 응답자의 59.1%가 70세 이상이라고 응답했으며, 80세 이상이라고 응답한 경우가 13.3%로 65세 이상이라고 응답한 경우(12.9%)보다도 높게 나타났다. 이는 노인들이 인지하는 “노인”과 실제 법·제도적 차원의 “노인”사이에 상당한 간극이 있음을 보여준다. 2011년 말 기준, 우리나라의 건강기대수명은 71.3세로서 이를 감안할 때, 건강수명 이후의 시기를 “노인”으로 인지하고 있는 것으로 보인다. 따라서 노인관련법률의 “노인”에 대한 정의를 명확히 규정하여 법·제도 간의 혼란과 간극을 줄이고, 향후의 상향조정 과정을 지속적으로 반영하는 입법화가 이루어져야 할 것이다.

노인이 자신의 건강수명이 다하는 시점까지 경제활동에 참여하여 연금보험료를 납부한 뒤, 연금을 받을 시점에 이르러서는 건강을 상실한 후기 고령자가 되어, 풍요로운 여가활동을 누리지도 못한 채 연금소득으로 의료비만 납부하는 비참한 노년을 맞이할 개연성도 있다. 이는 노인과 관련된 정책 방안은 ｢노인복지법｣의 제정취지이기도 한 ‘노인의 보건복지증진’에 기여하는 지를 함께 고려해야 할 필요성을 여실히 보여준다. 또한 퇴직 후, 더 일하고 싶어도 마땅한 일자리를 찾지 못해 연금보험료를 납부하지 못함으로써 납부예외자가 되어 공적연금의 사각지대로 떨어지거나, 연금수급권을 획득한 경우라 해도 연금수급연령까지 오랜 기간 동안 생계마련이 어려워 빈곤상황에 처할 위기에 있는 계층들을 위한 세부적인 지원방안이 마련되어야 할 것이다.

현재 국민연금제도는 40년 가입 시 소득대체율이 40%로 낮은 수준이므로 노후에 국민연금 만으로는 생계유지가 어려워 추가적인 소득원의 확보가 필요한 것으로 예상된다. 이에 대해 ｢관리방안｣은 퇴직연금과 개인연금이 그 역할을 보완해 줄 것으로 예측하고 있다. 그러나 퇴직연금의 사각지대 문제가 지속되고, 개인연금 가입자들이 현재와 같이 소득공제혜택 등을 이유로 가입하지만 필수연금이 아닌 선택연금인 관계로 가입의 지속성이 높지 않아 공적연금의 소득보완 기능을 제대로 담당할 수 있을지 의문이다. 따라서 국민연금제도의 기능을 강화시키고 사각지대를 최소화 할 수 있는 별도의 개선책이 요구된다.

한편, 노인 연령기준을 상향조정할 경우, 기존에 제공되던 복지서비스를 이용하지 못하게 되는 연령집단(60세~75세)에 대한 보완적인 지원방안이 마련되어 있지 않다는 점에서 또 다른 우려의 목소리도 있다. 2010년 기준으로 가족들의 돌봄을 받을 수 없는 독거노인이 120만 명에 육박하고 있고, 통계청 장래가구추계에 따르면 2035년에는 독거노인이 343만 명에 이른다고 예측되고 있다. 따라서 국가와 사회가 보다 더 적극적으로 가족의 돌봄서비스를 대체할 필요성은 커지는 반면, 서비스 대상자의 연령 상향으로 인해 만 70세 또는 75세가 되어야 국가로부터 노인복지사업의 대상자가 되고 돌봄서비스를 받을 수 있는 자격이 주어진다면 심각한 문제가 야기될 수도 있다는 것이다. 노인복지서비스 별로 대상 연령을 차등화하고, 이를 사업 지침보다는 법령에 반영할 수 있도록 하는 추가적인 노력이 필요하다.